中央部門決算公開：雖能“看懂”但仍需細(xì)化
隨著國(guó)土資源部等部門在網(wǎng)上公開2013年決算，7月18日，2013年度95個(gè)中央部門決算公開集中亮相。本次決算公開涉及部門之多，公開程度之深，是之前無法比擬的，而從公開細(xì)化程度上也可謂是“史上最大力度”。對(duì)此，業(yè)界人士認(rèn)為，此次決算公開，表明了中央推進(jìn)財(cái)稅體制改革、打造“陽光財(cái)政”的決心和勇氣。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉近日在對(duì)中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》解讀時(shí)明確表示，未來還將進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容、擴(kuò)大預(yù)算公開范圍。
不過，記者在瀏覽了中央部門決算公開的相關(guān)信息后發(fā)現(xiàn)，此次決算公開，成績(jī)與問題同在。此次決算公開細(xì)化程度雖是“史上最大力度”，但仍有眾多質(zhì)疑。比如，“其他支出”的范圍模糊不清，成為“陽光”照不到的角落;“三公經(jīng)費(fèi)”仍存在違規(guī)使用等問題。
中南大學(xué)PPLG研究員楊孟著在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)表示，在公開政府部門預(yù)決算的同時(shí)，還應(yīng)公開基本建設(shè)支出預(yù)決算信息，并增設(shè)“其他支出明細(xì)表”，做到公開內(nèi)容應(yīng)詳盡詳、應(yīng)細(xì)盡細(xì)，以便于廣大社會(huì)公眾及時(shí)查閱。
亮點(diǎn)：決算公開集中亮相 老百姓“看得懂”
據(jù)財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次決算公開，除范圍、內(nèi)容和格式上與2014年度部門預(yù)算公開保持銜接外，也更加人性化和細(xì)化。為了方便媒體和公眾查閱決算公開信息，此次在決算公開時(shí)間上，要求統(tǒng)一在7月18日。同時(shí)明確要求，凡通過中央部門門戶網(wǎng)站公開的，要求都在網(wǎng)站首頁明顯位置進(jìn)行公開。
記者在閱讀了相關(guān)部門的決算后發(fā)現(xiàn)，此次決算公開通常分為四大部分，主要包括相關(guān)部門的職能說明、決算表、決算情況說明和名詞解釋等。其中決算表是由一系列詳細(xì)表格構(gòu)成，便于公眾對(duì)相關(guān)收支進(jìn)行查閱和比對(duì);而決算情況說明則對(duì)相關(guān)數(shù)字進(jìn)行了解釋，并解釋了收支項(xiàng)目上升或下降的原因。對(duì)于一些重點(diǎn)的收支項(xiàng)目，決算情況說明說明中還對(duì)2013年的預(yù)決算數(shù)進(jìn)行了分別列示。
“某種程度上說，講清楚原因比只公布數(shù)字本身重要得多。因?yàn)?lsquo;花多少錢’公眾固然關(guān)心，但只有說明‘為啥花這么多錢’，才能真正發(fā)揮公眾參與監(jiān)督的作用。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明說。
據(jù)悉，此次決算公開除涉密信息外，在去年教育、科學(xué)技術(shù)等7大類支出細(xì)化公開至支出功能分類項(xiàng)級(jí)科目基礎(chǔ)上，全部細(xì)化公開至項(xiàng)級(jí)科目，這意味著 政府支出決算已經(jīng)按功能分類公布到了最底層科目。總體而言，老百姓普遍認(rèn)為“看得懂”。
在楊孟著看來，讓老百姓“看得懂”，既是審視政府“財(cái)政透明度”的一面鏡子，又是檢驗(yàn)政府打造“陽光財(cái)政”力度和決心的一塊試金石。因?yàn)橹挥挟?dāng)老百姓“看得懂”時(shí)，透過這些干癟癟的數(shù)字的背后，是真是假、是對(duì)是錯(cuò)、是好是壞才能“一目了然”。而當(dāng)老百姓“看不懂”時(shí)，即使是在形式上做到了預(yù)決算的完全公開，但由于缺乏數(shù)據(jù)挖掘的廣度、寬度、深度和力度，透視這些“背后的故事”如同“霧里看花”，政府的活動(dòng)自然也就遠(yuǎn)離了老百姓的有效監(jiān)督，掌控這個(gè)“錢袋子”的權(quán)力也就無法關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，“全體人民共有的財(cái)富”被擠占、挪用、浪費(fèi)，甚至貪污腐敗等也就在所難免，政府提供服務(wù)的質(zhì)量和效率就會(huì)大打折扣。
問題：“其他支出”金額過大且不透明
瀏覽今年的各部門決算，大額的“其他支出”項(xiàng)目隨處可見。如環(huán)保部公共預(yù)算支出決算表中，環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出項(xiàng)下，“其他環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出”16 777.53萬元;國(guó)土資源部242.62萬元的外交類支出中，“其他外交支出”92.73萬元;財(cái)政部“公共預(yù)算支出”項(xiàng)目下，“其他財(cái)政事務(wù)支出” 13 844.84萬元;國(guó)家稅務(wù)總局的其他稅收事務(wù)支出2.83億元;衛(wèi)計(jì)委的其他醫(yī)療衛(wèi)生管理事務(wù)支出1.44億元……統(tǒng)計(jì)顯示，匯總?cè)涨肮嫉?013年全國(guó)公共財(cái)政支出決算，散布在各表格中的“其他支出”總額約1.3萬億元。
對(duì)此，財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希表示，根據(jù)我國(guó)預(yù)算類款項(xiàng)的分類，在所在‘類’中，‘其他支出’占比以5%至10%為宜，不應(yīng)突破10%這一上限，否則就會(huì)使此類資金泛濫，或會(huì)成為轉(zhuǎn)移其他不合理支出的一個(gè)‘大筐’，將使得隨處可見的‘其他支出’更加合理。”他建議，對(duì)“其他支出”要疏堵結(jié)合，堵就是限制金額不能超出一定比例，疏就是允許一些沒法列入相應(yīng)類別的支出存在，但要有相應(yīng)說明，把原因解釋清楚。
楊孟著認(rèn)為，雖然相關(guān)部門的決算公開有了很大的進(jìn)步，但不少卻停留在形式上，涉及實(shí)質(zhì)的內(nèi)容太少，與公眾的期望和要求還有很大差距。主要體現(xiàn)在，集中在行政開支費(fèi)用的決算公開不具體、不詳細(xì)，分類不科學(xué)、內(nèi)容太籠統(tǒng)，“其他支出”不透明，敏感數(shù)據(jù)“躲貓貓”，搞“變形記”、“暗箱操作”現(xiàn)象普遍。
對(duì)此，業(yè)界人士建議，應(yīng)從財(cái)政賬目透明化、明細(xì)化的改革方向出發(fā)，揭開“其他類”的神秘面紗，將掩藏在其下的內(nèi)容曬出來，逐一仔細(xì)審核，看哪些符合財(cái)政制度，哪些屬于違規(guī)收支項(xiàng)目。而要做到這一點(diǎn)，就要完善財(cái)政賬目的管理制度，把各項(xiàng)收支分類科目做細(xì)，每一筆收支都要記入相應(yīng)類別，且明細(xì)到能夠追根溯源。
建議：加強(qiáng)監(jiān)督 細(xì)化項(xiàng)目
政府花納稅人的錢為納稅人服務(wù)，錢如何花、花到何處、效果如何，理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)獲得納稅人的認(rèn)可和同意，并接受其監(jiān)督檢查。因此，公開相關(guān)預(yù)決算信息，打造“陽光財(cái)政”既是政府的責(zé)任，也是公民的權(quán)利。只有公開了預(yù)決算信息并接受了納稅人的檢視，公權(quán)力才能自證清白，權(quán)力濫用現(xiàn)象才可徹底根除。
那么，如何才能徹底打造“陽光財(cái)政”，讓納稅人的每一分錢“曬”在陽光下?
打造“陽光財(cái)政”是一道世界性難題。一項(xiàng)基于OECD的調(diào)查結(jié)果表明，世界各國(guó)中央政府的財(cái)政透明狀況平均滿足最優(yōu)方法的程度僅達(dá)到56.4%。我國(guó)的情況更是差強(qiáng)人意。2001年，普華永道發(fā)布了關(guān)于“不透明指數(shù)”的調(diào)研報(bào)告，該報(bào)告從腐敗、法律、財(cái)經(jīng)政策、政府管制等五個(gè)方面對(duì)“不透明指數(shù)”進(jìn)行評(píng)分和排序，結(jié)果我國(guó)被列為透明度最低的國(guó)家之一。令人遺憾的是，十多年后的今天，這一排序并沒有得到明顯改觀。近日清華大學(xué)發(fā)布的《2014年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》報(bào)告顯示，按照全口徑政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系對(duì)289個(gè)城市政府進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以總分540分的60%作為及格線，只有31個(gè)城市及格，近90%的城市不及格。可見，在我國(guó)，打造“陽光財(cái)政”絕非一件易事，還有很長(zhǎng)的一段路要走。
“打造‘陽光財(cái)政’，意味著政府的所有預(yù)決算信息都要通通置于透明的‘玻璃箱’內(nèi)，做到全方位、全過程、全天候‘曬太陽’，其最高原則是滿足社會(huì)公眾行使法律賦予的權(quán)利和義務(wù)的需要。”楊孟著建議，一是積極推進(jìn)預(yù)算公開科學(xué)化、規(guī)范化、程序化和制度化建設(shè)，建立完善相應(yīng)的激勵(lì)、約束與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制;二是建立完善以公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)為核心的需求動(dòng)力機(jī)制和以政府問責(zé)和社會(huì)監(jiān)督為核心的供給動(dòng)力機(jī)制;三是在預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，為廣大社會(huì)公眾、媒體、民間組織等參與主體積極創(chuàng)造條件，讓社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在參與政府預(yù)算管理和監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行方面“暢通無阻”;四是強(qiáng)化人大機(jī)關(guān)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的全程動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管;五是建立完善預(yù)算公開配套政策措施和技術(shù)條件。
“從政府預(yù)算信息公開的支出結(jié)構(gòu)上看，公開預(yù)決算信息不能僅停留在不同類別支出的簡(jiǎn)單羅列上，而應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在該項(xiàng)支出究竟用在了什么項(xiàng)目上，效果如何;‘其他支出’詳細(xì)內(nèi)容如何;有沒有未公開的支出，都用在了什么地方等。”楊孟著說。
在為廣大社會(huì)公眾及時(shí)查閱相關(guān)預(yù)算信息提供便捷通道方面，國(guó)際上有許多經(jīng)驗(yàn)和做法可供我們借鑒。如我國(guó)的香港地區(qū)，公開的預(yù)算信息除了文字和數(shù)據(jù)內(nèi)容外，還配有大量插圖、表格、漫畫等，讓人讀來饒有趣味。市民即可領(lǐng)取印刷版本，也可在網(wǎng)上下載。又如英國(guó)的倫敦市，從2010年夏季起，凡500鎊以上的開支都必須記錄在案、公之于眾。
本報(bào)短評(píng)
縱觀今年相關(guān)部門的決算公開信息，我們不難看出，決算公開整體錯(cuò)落有致，但細(xì)節(jié)模棱兩可。正是這些模棱兩可的細(xì)節(jié)，引起了公眾的無數(shù)“遐想”。 今年是中央各部門自2011年以來連續(xù)第四年向社會(huì)公開部門決算。政府部門之所以采取決算公開的方式是為了讓公眾知曉財(cái)政收支情況，倘若在細(xì)節(jié)處“打馬虎眼”，則背離了財(cái)政預(yù)決算公開的初衷。
筆者建議，相關(guān)部門應(yīng)將財(cái)政預(yù)決算公開情況進(jìn)一步細(xì)化，讓財(cái)政收支真正的“曬”在陽光下，以確保政府履行受托責(zé)任、提高權(quán)力運(yùn)行效率，遏制權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。