財富分配視角下的房地產(chǎn)稅
更新時間：2017-03-15 21:26 作者：中天建財經(jīng)主編
3月4日，在十二屆全國人大五次會議新聞發(fā)布會上，大會發(fā)言人傅瑩表示，今年沒有把房地產(chǎn)稅草案提請常委會審議的安排。
加快房地產(chǎn)稅立法是在黨的十八屆三中全會提出的改革任務，本屆人大常委會也把制定房地產(chǎn)稅法列入了五年立法規(guī)劃，因這部法律涉及面廣，涉及利益多，受到的關(guān)注也最大。
主張開征房地產(chǎn)稅的邏輯起點多是可以抑制高房價和給地方政府一項穩(wěn)定的收入，但房地產(chǎn)稅的意義在此嗎？
房地產(chǎn)稅可以抑制高房價嗎？
從理論上講，在保有環(huán)節(jié)開征房地產(chǎn)稅，增加持有成本，可以抑制過度投資投機炒高房價。
但國外的相關(guān)研究表明，房地產(chǎn)稅抑制房價上漲的效應十分有限，尤其是在美國和日本，房地產(chǎn)稅沒能抑制房價上揚，也沒能阻止房地產(chǎn)泡沫破滅。
日本在1871年開始對土地所有者征收地租，可謂地價稅的雛形，并逐步形成由固定資產(chǎn)稅、城市規(guī)劃稅、繼承稅和贈與稅相協(xié)調(diào)房地產(chǎn)稅收體系。
但征稅并沒有阻止日本地價的上漲，房地產(chǎn)泡沫破裂前，日本地價上漲大體經(jīng)歷了三個階段：第一階段1956-1965年，制造業(yè)高速發(fā)展和住宅需求旺盛使全國工業(yè)用地價格增長了9倍，住宅用地價格增長7倍；六大都市的工業(yè)、住宅和商業(yè)用地價格分別增長15倍、10倍，和7倍，此間工業(yè)用地的價格漲幅遠遠大于住宅和商業(yè)用地。
第二階段1965-1975年，全國和六大都市的住宅用地價格增長了4倍，工業(yè)用地價格增長3倍，商業(yè)用地價格增長了6倍，高于住宅和工業(yè)用地。
這二十年地價飆升的成因首先是經(jīng)濟的高速增長，GDP年均增速高達9.1%，其次是城市化進程加快。城市化率從1950年的37.5%，提高到1975年的75%，顯然實體經(jīng)濟因素是地價上漲主要推手。
第三階段1975-1990年，受石油危機沖擊，日本經(jīng)濟步入中速增長期，GDP年均增速為4.2%；城市化率已接近尾聲。但作為世界第二大經(jīng)濟體的自信和經(jīng)濟全球化、信息化和服務化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推動六大都市地價上漲：商業(yè)用地增長了4倍，住宅用地住宅3倍。全國的平均地價漲幅2倍多。
地價上漲不斷印證著“土地神話”，廣場協(xié)議后日元升值及寬松貨幣政策，誘使大量資金流入房地產(chǎn)領(lǐng)域。1991年日本政府為抑制地價飆升開征的特種地價稅，反而加劇了房地產(chǎn)泡沫的破滅，自此日本經(jīng)濟陷入二十年的低增長，1991-2009年GDP年均增速僅為0.8%.美國早在18世紀中期就開征財產(chǎn)稅，囊括了住宅、商業(yè)和工業(yè)各類不動產(chǎn)。在2001年前，美國房價增長較為平穩(wěn)，年均增幅在3%左右。
但2001年網(wǎng)絡經(jīng)濟泡沫破滅后，為避免經(jīng)濟滑坡，刺激房市成為政府經(jīng)濟刺激的首選。零首付、次貸、再融資、次貸證劵化、CDO，CDOs等金融衍生品大行其道。
融資便利加之美聯(lián)儲多次降息使越來越多低收入者借助次貸進入住宅市場。扭曲的金融創(chuàng)新和住房需求促使房價快速上漲。2001-2008年間，新建獨戶住宅均價從20萬美元上升至32萬美元；存量住宅均價從14.5萬美元上升至22.2萬美元，增幅超過50%.房價大幅上漲誘惑使越來越多的美國人把住房當作“現(xiàn)金奶牛”，通過房產(chǎn)抵押、房產(chǎn)增值和重新融資獲得更多的消費信貸。
然而當美國人慶幸美元資產(chǎn)的全球化可以使其債務經(jīng)濟無休止延續(xù)下去時，次貸引發(fā)了波及全球的金融危機，房價暴跌和金融體系陷入崩潰邊緣，居民家庭凈資產(chǎn)損失達7萬億美元之巨。
日美兩國的房價及地產(chǎn)泡沫破滅顯示，房價漲跌主要是實體經(jīng)濟因素所致，開征房地產(chǎn)稅抑制房價上漲并不存在“放之四海皆準”影響力和抑制作用。
房地產(chǎn)稅應是地方財政收入主要來源嗎？
開征房地產(chǎn)稅理由之二是給地方政府提供一項穩(wěn)定的收入來源。的確，房地產(chǎn)的空間固定性和不可磨滅的特點使其具備地方性、可預見性和可持續(xù)征收稅種的基本要素，使之成為各國地方稅收收入的主要來源，但并不是地方財政收入的主要來源。
澄清各國房地產(chǎn)稅的概念與內(nèi)涵、地方財政的收入結(jié)構(gòu)及各國宏觀稅負的差異，才能減少對這一國際慣例的誤解和誤用。
一、房地產(chǎn)稅與財產(chǎn)稅定義與內(nèi)涵。
美國的房地產(chǎn)稅是在財產(chǎn)稅（property tax）項下征收的。根據(jù)美國國家統(tǒng)計局的定義，財產(chǎn)稅或物業(yè)稅是對財產(chǎn)所有人按財產(chǎn)價值征稅的一個稅種。其課稅對象包括一般的不動產(chǎn)（土地和地上的改良物），也包括選定的動產(chǎn)，如汽車和某些無形資產(chǎn)。
顯然，美國的財產(chǎn)稅與中國將推出的房地產(chǎn)稅在定義和征稅對象上都有差別。換言之，房地產(chǎn)稅只是美國財產(chǎn)稅的一部分或主要部分，并不是全部。在定義和內(nèi)涵不同的情況下，盲目引用財產(chǎn)稅占地方稅收收入比重高達90%的數(shù)據(jù)，則有失偏頗。
二、稅收收入和財政收入是兩個不同的統(tǒng)計口徑。
在美國，地方政府主要指除聯(lián)邦、州以外的縣、市和鎮(zhèn)級政府。地方稅收收入是從當?shù)囟愒传@得的收入，主要包括財產(chǎn)稅、銷售稅、個人所得稅、公司所得稅和其他。而地方財政收入是指政府在一個財政年度內(nèi)獲得的全部收入，它不僅包括地方稅收收入，還有聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付、收費收入、公共設施使用、酒牌收入和資產(chǎn)經(jīng)營（保險信托）收入等。盡管財產(chǎn)稅占地方政府稅收收入占比較高，如1977-2013年間，平均占比在80.5-72.8%，但占地方政府財政收入的比重并不高。以2008年為例，在地方財政收入中，地方稅收收入占比為35.8%，聯(lián)邦和州政府撥款占34%，收費收入占21%，其余為公共設施使用、酒牌收入和保險信托的收入。財產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重為72.3%，但占地方財政總收入的比重僅為25.9%（表一）。近年來聯(lián)邦政府和州政府的轉(zhuǎn)移支付增加和銷售稅的增長，使財產(chǎn)稅占比逐年下降。
三、宏觀稅負的國際比較。
如果說地方政府事權(quán)財權(quán)不匹配、缺錢，解決的辦法可能有多種：一是調(diào)整存量；二是開辟增量，三是存量調(diào)整與開辟增量并舉。這包括對現(xiàn)有稅種的增、減、并的調(diào)整，也包括中央與地方財稅收入的再分配。
無論哪種方式都需要以對中國的宏觀稅負與公共福利水平作出客觀分析，不能因土地出讓收入下降就急于推出房地產(chǎn)稅，這種征稅的理由并不充分。
所謂的宏觀稅負，即政府總收入占GDP的比重。國外政府總收入包括：財政收入加社會保障繳款和一些非稅收收入。上世紀末世界銀行研究表明：人均GDP不足785美元低收入國家，宏觀稅負通常為13%；人均GDP785-3125美元的中下等收入國家，宏觀稅負為 18.59%；人均GDP3126-9655美元的中上等收入國家，宏觀稅負約為21.59%，人均GDP9656美元以上的高收入國家，宏觀稅負在28%或更高。
宏觀稅負與一國的經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，只有經(jīng)濟發(fā)展人均GDP超過1萬美元之后，有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)作支撐，一國才有向高稅收、高福利轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。此外各國人口規(guī)模、政府執(zhí)政理念的差異也使高收入國家的稅負有所不同。
中國的宏觀稅估算比較復雜。按政府財政收入占GDP的比重來看，中國宏觀稅負在20%左右；如將預算外收入計算在內(nèi)，政府收入占GDP的比重會提高2個百分點。但按大口徑——政府總收入，即將政府性基金收入（主要是土地出讓金）、社會保險基金收入和國有資本經(jīng)營收入計算在內(nèi)，2011-2013年中國的宏觀稅負分別為35.9%、36.4%和38.2%，此間中國的人均GDP只有5723-6814美元，剛剛步入中上等收入國家，宏觀稅負不僅超過了中上等國家21.59%的稅負水平，甚至超過高收入國家，如英、美、日和加拿大（表二）。
也許簡單地將財政收入、預算外收入和其他收入相加有重復計算之嫌，夸大政府收入導致宏觀稅負“虛高”。但也有遺漏導致低估的可能，如諸多制度外收入包括：上萬億住房公積金的增值收入被當作“增加政府投入”用于保障房建設，及屢禁不止的亂收費、亂罰款和亂攤派都沒列入非稅收收入，卻由政府支配和使用著。將體制外的收入計算在內(nèi)很難得出宏觀稅負偏低的結(jié)論。
中國雖沒有房地產(chǎn)稅，但政府在開發(fā)環(huán)節(jié)，征收的土地出讓金、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、城市建設維護稅，在交易環(huán)節(jié)征收的印花稅、契稅、營業(yè)稅和二手房轉(zhuǎn)讓所得稅，都給地方政府帶來不菲的收入。
在中國宏觀稅負較重的格局下，顯然，解決地方財政收入問題不能簡單靠增量，存量的調(diào)整、加強財政收支的預算管理，提高使用效率，調(diào)整中央與地方財政關(guān)系都至關(guān)重要。
房地產(chǎn)稅的要義是調(diào)節(jié)財富分配
從國外經(jīng)驗看，房地產(chǎn)稅是以社會財富存量——不動產(chǎn)為課稅對象，具有稅基不易隱藏、稅負不易轉(zhuǎn)移的特點，其主要的功能是彌補所得稅只對收入流量無法對財富存量征稅的缺陷，以實現(xiàn)稅收縮小貧富差距的目的。
首先，房產(chǎn)是家庭財富或資產(chǎn)的重要組成部分。
住房是民生必需品，住房自有率遠高于股票等其他金融資產(chǎn)的持有率；房產(chǎn)價值高、經(jīng)濟壽命長、兼有投資品和消費品的特點使它具有家庭財富積累之錨的美譽。因此，在國外，房產(chǎn)一般占居民家庭資產(chǎn)的30-50%不等（表三）。在中國，城鎮(zhèn)居民住房自有率已高達89.3%，房產(chǎn)占家庭財富比重50-70%不等。
其次，房產(chǎn)的財富杠桿作用。
通常人們只需較少的自有資本，借助銀行信貸就可獲得價值不菲的房產(chǎn)。財富的杠桿及靠資產(chǎn)致富的故事并沒有就此完結(jié)。房產(chǎn)是最好的抵押品，人們有了房產(chǎn)，就可以以房產(chǎn)作抵押獲得更多的金融支持，用于二次置業(yè)或其他投資，以獲取更多的投資收入。
三是房產(chǎn)的財富效應。按照新古典經(jīng)濟學的理論，消費是收入和財富的函數(shù)。人們的消費不取決于當期暫時性收入，而是取決于持久收入，這不僅包括勞動收入，也包括財產(chǎn)性收入。而相關(guān)的實證研究也表明：房產(chǎn)的財富效應明顯大于股票的財富效應。
此外，房產(chǎn)財富的占有，杠桿作用和財富效應還會對貧富差距和消費差距產(chǎn)生不可低估的影響。
特別是在中國，城鄉(xiāng)分治的土地制度和二元住宅市場結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)房產(chǎn)財富價值差異極大。過去10年城鎮(zhèn)房價上漲了10多倍，農(nóng)村住房雖有很大改善，卻因無法進入市場，難實現(xiàn)其資產(chǎn)價值收益。在城鎮(zhèn)，人們獲得房產(chǎn)的方式不同和擁有房產(chǎn)的多寡，不僅會擴大收入差距，還會加劇消費差距。房價上漲對有房者可產(chǎn)生正向財富效應，卻會導致無房戶者購房可支付能力和消費能力的下降。在縮小財富差距和收入差距的進程中，人們之所以更關(guān)注消費差距，因為它涉及到人生的必需品、生存與發(fā)展的基本保障，體現(xiàn)的是社會的公平，也是社會和諧與安定的基礎(chǔ)。因此，縮小財富、收入和消費差距才是開征房地產(chǎn)稅的要義。
房地產(chǎn)稅制度設計的難點與挑戰(zhàn)
開征房地產(chǎn)稅涉及到千家萬戶的存量財富，對如此巨大的一筆財富征稅，其課稅的對象、范圍、稅基和稅率等細節(jié)頂層設計的公平性、合理性均至關(guān)重要。
一、征稅對象和范圍。
國外的房地產(chǎn)稅是建立在土地住宅私有化和產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上的，但在中國，除土地公有制外，住房的產(chǎn)權(quán)也五花八門。按產(chǎn)權(quán)性質(zhì)大體可分為：央產(chǎn)、軍產(chǎn)、單位產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)房；按取得和交易的方式，可細分為；原有私房、房改房、商品房、經(jīng)適房、安居房、限價房、自住商品房和共有產(chǎn)權(quán)房等。面對如此之多產(chǎn)權(quán)種類，國外見房就征的做法似乎很難在中國實施，但只對商品住房征稅，將諸多非商品住房排除在外，而一些單位產(chǎn)權(quán)房、限價房，甚至是經(jīng)適房也不乏有面積大、品質(zhì)高的住房和高中等收入群體，其享有的占有、使用和收益權(quán)也不次于商品房。在中國住房從福利向商品的轉(zhuǎn)化中，人們?nèi)〉梅慨a(chǎn)機會的不公使房產(chǎn)財富大相徑庭。如果房地產(chǎn)稅課稅對象界定不清、征稅范圍過窄，應納稅戶占比過低，將無法矯正房產(chǎn)分配的不公，反而會加大居民財富和消費差距。
此外，房地產(chǎn)稅征收的范圍也值得商榷。中國實行城鄉(xiāng)土地和住房二元制度，但土地產(chǎn)權(quán)的門檻并無法阻止城鎮(zhèn)周邊和特色農(nóng)村致富步伐，得利于城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地市場化，富裕地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶的收入和房產(chǎn)價值都在不斷提高，一些經(jīng)營性房地產(chǎn)雖以“小產(chǎn)權(quán)房”、“畫家村”、“生態(tài)院”、“大棚別墅”和“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地”等多種形式的存在著，卻可獲得不菲的財產(chǎn)性收入。在城鄉(xiāng)土地高度市場化的地區(qū)，國有建設用地和集體建設用地難變雌雄，兩者相互滲透、互為補充。那么，大而化一地對農(nóng)村房地產(chǎn)免稅，征稅范圍過窄，稅基小，就很難體現(xiàn)稅收的受益原則和公平原則，還會創(chuàng)造出避稅空間，誘發(fā)尋租創(chuàng)租行為。
二、稅基和稅率。
所謂稅基是指計稅的依據(jù)或標準。對此，許多人主張從量計征，即按人均住房面積或家庭住房套數(shù)征稅。
如設定人均住房建筑面積60平方米以上征稅；或第一套住房免征，第二套起征等。問題是，無論按面積或套數(shù)都無法反映住房的市場價值。住房面積小、年久失修，但位置好的學區(qū)房價倍增。住房的面積大也并不等于價值高，同樣面積的住房會因其區(qū)位特征、建筑特征和鄰里特征差異導致價格大相徑庭。
第一套免征，二套房作為起征點合理嗎？每戶的第一套房的面積、價值差異會很大；有兩套住房也并不意味著家庭人均住房面積大、價值高，如房改房兩個小一居不如一套商品房，第二套高首付和高額營業(yè)稅已招致假離婚案頻發(fā)，人們還希望在保有環(huán)節(jié)這種避稅行為重演嗎？顯然，簡單的從量計征并不公平。
國外房地產(chǎn)稅多按市場價值計征，因為住房的物理特征和經(jīng)濟價值最終都要反映到房價上，同價同稅，人人平等。當然，為避免稅負過重，各國也有相應的法規(guī)。
如美國為避免國民稅負過重規(guī)定：一是應稅值。應稅值可以是全部或部分房產(chǎn)市場價值。佐治亞以房產(chǎn)價值的40%為稅基。這使得房地產(chǎn)的計稅價值與實際的市場價值截然不同。
二是上限管制（imposed limits）。具體包括：1）對房產(chǎn)的評估值調(diào)整幅度上限（assessment limit）管制。每3-5年評估值調(diào)整幅度實施上限管制，使其遠低于市場價值的變化。2）財產(chǎn)稅稅率上限管制，如加利福尼亞財產(chǎn)稅稅率上限為1%，只有房產(chǎn)出售時稅率可提高到2%，這些做法都有效降低了國民持有房地產(chǎn)的稅務負擔。
三是住戶房產(chǎn)財產(chǎn)稅減免（Homestead deductions），即房產(chǎn)價值的一定額度可減免財產(chǎn)稅，但高檔住宅不享受稅收減免，如馬薩諸塞州規(guī)定自住房市場價值超過68.4萬美元的不享受減免；德克薩斯州規(guī)定自住房價值超過35萬美元的不享受減免。此外，在經(jīng)濟不景氣、失業(yè)率上升時，地方政府可及時調(diào)整減免和遞延的范圍。
四是短路器機制（Circuit breaker programs）。即當老年人和低收入家庭的財產(chǎn)稅超過家庭可支配收入的一定比例可享受稅收抵扣或延遲納稅。
關(guān)于稅率，國外房地產(chǎn)稅率從0.3%-3%不等。在美國，60%的縣住戶房地產(chǎn)稅率在1%以下，37%的稅率在1-2%，只有2%的稅率在3%以上。
依據(jù)美國稅收政策中心的數(shù)據(jù)：2007-2011年間，美國各縣住戶每年交納的住房財產(chǎn)稅接近1000美金，60%的家庭每年交納財產(chǎn)稅在500-1500美元之間，31%的家庭交納的財產(chǎn)稅低于750美元，21%的家庭交納的財產(chǎn)稅高于1750美元，只有3%的家庭交納的財產(chǎn)稅高于4000美元，0.2%的家庭財產(chǎn)稅高于8000美元。正是多種優(yōu)惠政策組合與運用有效降低了財產(chǎn)稅稅負之痛。
顯然，開征房地產(chǎn)稅不能簡單地考慮政府的財政收入，“取民有度”制定合理稅基稅率，才能確保房地產(chǎn)稅被公眾認可和順利實施。
推進房地產(chǎn)稅的政策建議
鑒于開征房地產(chǎn)稅的諸多難點，其推進需充分考量改革的相關(guān)性、整體性和系統(tǒng)性，以減少社會矛盾，并采取審慎漸進實施的方式，初步設想包括：
一、積極推進房地產(chǎn)稅立法。
房地產(chǎn)稅是一個關(guān)系到國民福祉、國家長治久安的新稅種。應按照黨的十八大稅收法定原則，制度房地產(chǎn)稅法，以確保政府征稅的權(quán)力在法律規(guī)范下運行，避免隨意征稅，重復征稅和征過頭稅。但房地產(chǎn)稅立法不是閉門造車，而是一個廣泛調(diào)研、廣泛聽取民意、凝聚共識的過程，以提高房地產(chǎn)稅的科學性、可行性以降低運行成本。房地產(chǎn)稅立法不應僅限于房地產(chǎn)稅的征收，還應規(guī)范房地產(chǎn)稅收的支出，確保財政收入取之于民，用之于民，為社會公共利益服務。
二、構(gòu)建房地產(chǎn)稅的基本框架。鑒于房地產(chǎn)稅的主要目的是調(diào)節(jié)財富分配，促進社會公平，就應堅持“寬稅基、簡稅種、低稅率和嚴征管”的原則，來設計房地產(chǎn)稅的基本框架。
首先，要清費立稅、簡化稅種。對現(xiàn)有稅種繁多稅費（土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)維護建設稅、房產(chǎn)稅、契稅、印花稅、營業(yè)稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅）交叉重疊的進行減并調(diào)整。
其次，擴大稅基、差別稅率。依據(jù)稅收公平原則，寬稅基，即除政府、預算內(nèi)事業(yè)單位未超標的辦公性用房、文化歷史名勝、公園、博物館、醫(yī)院、學校、軍事基地、宗教組織、社會福利機構(gòu)等自用的房地產(chǎn)除外，對各類住房包括單位產(chǎn)權(quán)房（已有償出售給個人或私人長期占有、使用和單位優(yōu)先回購）、經(jīng)適房、兩限房和農(nóng)村經(jīng)營性用房等都應列為課稅對象。
統(tǒng)一按市場總價值的一定比例（30-40%）為計稅依據(jù)，并輔助于差別稅率來調(diào)節(jié)財富分配和納稅人稅負。對住房與商業(yè)、工業(yè)不動產(chǎn)應實行差別稅率；對低收入、特困家庭自住房可免稅：對中等收入家庭自住房產(chǎn)可按評估值確定免征額（或比例），并實行0.05-0.1%的低稅率，以體現(xiàn)稅收的受益原則，培養(yǎng)納稅意識和監(jiān)督意識；對租賃性住房應實行優(yōu)惠稅率，以鼓勵民營租賃住房市場發(fā)展，減少政府公租房的負擔；對高檔住房或多套房產(chǎn)累計總價值較高的可實行高稅率；以保障房地產(chǎn)稅稅負公正公平。
第三，完善房地產(chǎn)稅基礎(chǔ)設施建設。一是摸清家底健全房地產(chǎn)登記制度，盤點中國的資產(chǎn)，搞清財富的存量。二是健全房地產(chǎn)評估體系和征收體系，以保障房地產(chǎn)評估的獨立、客觀和公正性，和實施的可行性。三是建立信息披露和糾紛調(diào)解機制。政府和房地產(chǎn)專業(yè)機構(gòu)應建立房地產(chǎn)市場價格和評估信息披露體系，通過大數(shù)據(jù)的收集、存儲、整理和披露，提高房地產(chǎn)市場的透明度。當納稅人對評估值、納稅額有異議時，應給納稅人一個申訴、調(diào)解、復議和訴訟的機會，這有利于糾正執(zhí)法機構(gòu)的侵權(quán)行為，切實保護納稅人合法權(quán)益。
加快房地產(chǎn)稅立法是在黨的十八屆三中全會提出的改革任務，本屆人大常委會也把制定房地產(chǎn)稅法列入了五年立法規(guī)劃，因這部法律涉及面廣，涉及利益多，受到的關(guān)注也最大。
主張開征房地產(chǎn)稅的邏輯起點多是可以抑制高房價和給地方政府一項穩(wěn)定的收入，但房地產(chǎn)稅的意義在此嗎？
房地產(chǎn)稅可以抑制高房價嗎？
從理論上講，在保有環(huán)節(jié)開征房地產(chǎn)稅，增加持有成本，可以抑制過度投資投機炒高房價。
但國外的相關(guān)研究表明，房地產(chǎn)稅抑制房價上漲的效應十分有限，尤其是在美國和日本，房地產(chǎn)稅沒能抑制房價上揚，也沒能阻止房地產(chǎn)泡沫破滅。
日本在1871年開始對土地所有者征收地租，可謂地價稅的雛形，并逐步形成由固定資產(chǎn)稅、城市規(guī)劃稅、繼承稅和贈與稅相協(xié)調(diào)房地產(chǎn)稅收體系。
但征稅并沒有阻止日本地價的上漲，房地產(chǎn)泡沫破裂前，日本地價上漲大體經(jīng)歷了三個階段：第一階段1956-1965年，制造業(yè)高速發(fā)展和住宅需求旺盛使全國工業(yè)用地價格增長了9倍，住宅用地價格增長7倍；六大都市的工業(yè)、住宅和商業(yè)用地價格分別增長15倍、10倍，和7倍，此間工業(yè)用地的價格漲幅遠遠大于住宅和商業(yè)用地。
第二階段1965-1975年，全國和六大都市的住宅用地價格增長了4倍，工業(yè)用地價格增長3倍，商業(yè)用地價格增長了6倍，高于住宅和工業(yè)用地。
這二十年地價飆升的成因首先是經(jīng)濟的高速增長，GDP年均增速高達9.1%，其次是城市化進程加快。城市化率從1950年的37.5%，提高到1975年的75%，顯然實體經(jīng)濟因素是地價上漲主要推手。
第三階段1975-1990年，受石油危機沖擊，日本經(jīng)濟步入中速增長期，GDP年均增速為4.2%；城市化率已接近尾聲。但作為世界第二大經(jīng)濟體的自信和經(jīng)濟全球化、信息化和服務化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推動六大都市地價上漲：商業(yè)用地增長了4倍，住宅用地住宅3倍。全國的平均地價漲幅2倍多。
地價上漲不斷印證著“土地神話”，廣場協(xié)議后日元升值及寬松貨幣政策，誘使大量資金流入房地產(chǎn)領(lǐng)域。1991年日本政府為抑制地價飆升開征的特種地價稅，反而加劇了房地產(chǎn)泡沫的破滅，自此日本經(jīng)濟陷入二十年的低增長，1991-2009年GDP年均增速僅為0.8%.美國早在18世紀中期就開征財產(chǎn)稅，囊括了住宅、商業(yè)和工業(yè)各類不動產(chǎn)。在2001年前，美國房價增長較為平穩(wěn)，年均增幅在3%左右。
但2001年網(wǎng)絡經(jīng)濟泡沫破滅后，為避免經(jīng)濟滑坡，刺激房市成為政府經(jīng)濟刺激的首選。零首付、次貸、再融資、次貸證劵化、CDO，CDOs等金融衍生品大行其道。
融資便利加之美聯(lián)儲多次降息使越來越多低收入者借助次貸進入住宅市場。扭曲的金融創(chuàng)新和住房需求促使房價快速上漲。2001-2008年間，新建獨戶住宅均價從20萬美元上升至32萬美元；存量住宅均價從14.5萬美元上升至22.2萬美元，增幅超過50%.房價大幅上漲誘惑使越來越多的美國人把住房當作“現(xiàn)金奶牛”，通過房產(chǎn)抵押、房產(chǎn)增值和重新融資獲得更多的消費信貸。
然而當美國人慶幸美元資產(chǎn)的全球化可以使其債務經(jīng)濟無休止延續(xù)下去時，次貸引發(fā)了波及全球的金融危機，房價暴跌和金融體系陷入崩潰邊緣，居民家庭凈資產(chǎn)損失達7萬億美元之巨。
日美兩國的房價及地產(chǎn)泡沫破滅顯示，房價漲跌主要是實體經(jīng)濟因素所致，開征房地產(chǎn)稅抑制房價上漲并不存在“放之四海皆準”影響力和抑制作用。
房地產(chǎn)稅應是地方財政收入主要來源嗎？
開征房地產(chǎn)稅理由之二是給地方政府提供一項穩(wěn)定的收入來源。的確，房地產(chǎn)的空間固定性和不可磨滅的特點使其具備地方性、可預見性和可持續(xù)征收稅種的基本要素，使之成為各國地方稅收收入的主要來源，但并不是地方財政收入的主要來源。
澄清各國房地產(chǎn)稅的概念與內(nèi)涵、地方財政的收入結(jié)構(gòu)及各國宏觀稅負的差異，才能減少對這一國際慣例的誤解和誤用。
一、房地產(chǎn)稅與財產(chǎn)稅定義與內(nèi)涵。
美國的房地產(chǎn)稅是在財產(chǎn)稅（property tax）項下征收的。根據(jù)美國國家統(tǒng)計局的定義，財產(chǎn)稅或物業(yè)稅是對財產(chǎn)所有人按財產(chǎn)價值征稅的一個稅種。其課稅對象包括一般的不動產(chǎn)（土地和地上的改良物），也包括選定的動產(chǎn)，如汽車和某些無形資產(chǎn)。
顯然，美國的財產(chǎn)稅與中國將推出的房地產(chǎn)稅在定義和征稅對象上都有差別。換言之，房地產(chǎn)稅只是美國財產(chǎn)稅的一部分或主要部分，并不是全部。在定義和內(nèi)涵不同的情況下，盲目引用財產(chǎn)稅占地方稅收收入比重高達90%的數(shù)據(jù)，則有失偏頗。
二、稅收收入和財政收入是兩個不同的統(tǒng)計口徑。
在美國，地方政府主要指除聯(lián)邦、州以外的縣、市和鎮(zhèn)級政府。地方稅收收入是從當?shù)囟愒传@得的收入，主要包括財產(chǎn)稅、銷售稅、個人所得稅、公司所得稅和其他。而地方財政收入是指政府在一個財政年度內(nèi)獲得的全部收入，它不僅包括地方稅收收入，還有聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付、收費收入、公共設施使用、酒牌收入和資產(chǎn)經(jīng)營（保險信托）收入等。盡管財產(chǎn)稅占地方政府稅收收入占比較高，如1977-2013年間，平均占比在80.5-72.8%，但占地方政府財政收入的比重并不高。以2008年為例，在地方財政收入中，地方稅收收入占比為35.8%，聯(lián)邦和州政府撥款占34%，收費收入占21%，其余為公共設施使用、酒牌收入和保險信托的收入。財產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重為72.3%，但占地方財政總收入的比重僅為25.9%（表一）。近年來聯(lián)邦政府和州政府的轉(zhuǎn)移支付增加和銷售稅的增長，使財產(chǎn)稅占比逐年下降。
三、宏觀稅負的國際比較。
如果說地方政府事權(quán)財權(quán)不匹配、缺錢，解決的辦法可能有多種：一是調(diào)整存量；二是開辟增量，三是存量調(diào)整與開辟增量并舉。這包括對現(xiàn)有稅種的增、減、并的調(diào)整，也包括中央與地方財稅收入的再分配。
無論哪種方式都需要以對中國的宏觀稅負與公共福利水平作出客觀分析，不能因土地出讓收入下降就急于推出房地產(chǎn)稅，這種征稅的理由并不充分。
所謂的宏觀稅負，即政府總收入占GDP的比重。國外政府總收入包括：財政收入加社會保障繳款和一些非稅收收入。上世紀末世界銀行研究表明：人均GDP不足785美元低收入國家，宏觀稅負通常為13%；人均GDP785-3125美元的中下等收入國家，宏觀稅負為 18.59%；人均GDP3126-9655美元的中上等收入國家，宏觀稅負約為21.59%，人均GDP9656美元以上的高收入國家，宏觀稅負在28%或更高。
宏觀稅負與一國的經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，只有經(jīng)濟發(fā)展人均GDP超過1萬美元之后，有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)作支撐，一國才有向高稅收、高福利轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。此外各國人口規(guī)模、政府執(zhí)政理念的差異也使高收入國家的稅負有所不同。
中國的宏觀稅估算比較復雜。按政府財政收入占GDP的比重來看，中國宏觀稅負在20%左右；如將預算外收入計算在內(nèi)，政府收入占GDP的比重會提高2個百分點。但按大口徑——政府總收入，即將政府性基金收入（主要是土地出讓金）、社會保險基金收入和國有資本經(jīng)營收入計算在內(nèi)，2011-2013年中國的宏觀稅負分別為35.9%、36.4%和38.2%，此間中國的人均GDP只有5723-6814美元，剛剛步入中上等收入國家，宏觀稅負不僅超過了中上等國家21.59%的稅負水平，甚至超過高收入國家，如英、美、日和加拿大（表二）。
也許簡單地將財政收入、預算外收入和其他收入相加有重復計算之嫌，夸大政府收入導致宏觀稅負“虛高”。但也有遺漏導致低估的可能，如諸多制度外收入包括：上萬億住房公積金的增值收入被當作“增加政府投入”用于保障房建設，及屢禁不止的亂收費、亂罰款和亂攤派都沒列入非稅收收入，卻由政府支配和使用著。將體制外的收入計算在內(nèi)很難得出宏觀稅負偏低的結(jié)論。
中國雖沒有房地產(chǎn)稅，但政府在開發(fā)環(huán)節(jié)，征收的土地出讓金、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、城市建設維護稅，在交易環(huán)節(jié)征收的印花稅、契稅、營業(yè)稅和二手房轉(zhuǎn)讓所得稅，都給地方政府帶來不菲的收入。
在中國宏觀稅負較重的格局下，顯然，解決地方財政收入問題不能簡單靠增量，存量的調(diào)整、加強財政收支的預算管理，提高使用效率，調(diào)整中央與地方財政關(guān)系都至關(guān)重要。
房地產(chǎn)稅的要義是調(diào)節(jié)財富分配
從國外經(jīng)驗看，房地產(chǎn)稅是以社會財富存量——不動產(chǎn)為課稅對象，具有稅基不易隱藏、稅負不易轉(zhuǎn)移的特點，其主要的功能是彌補所得稅只對收入流量無法對財富存量征稅的缺陷，以實現(xiàn)稅收縮小貧富差距的目的。
首先，房產(chǎn)是家庭財富或資產(chǎn)的重要組成部分。
住房是民生必需品，住房自有率遠高于股票等其他金融資產(chǎn)的持有率；房產(chǎn)價值高、經(jīng)濟壽命長、兼有投資品和消費品的特點使它具有家庭財富積累之錨的美譽。因此，在國外，房產(chǎn)一般占居民家庭資產(chǎn)的30-50%不等（表三）。在中國，城鎮(zhèn)居民住房自有率已高達89.3%，房產(chǎn)占家庭財富比重50-70%不等。
其次，房產(chǎn)的財富杠桿作用。
通常人們只需較少的自有資本，借助銀行信貸就可獲得價值不菲的房產(chǎn)。財富的杠桿及靠資產(chǎn)致富的故事并沒有就此完結(jié)。房產(chǎn)是最好的抵押品，人們有了房產(chǎn)，就可以以房產(chǎn)作抵押獲得更多的金融支持，用于二次置業(yè)或其他投資，以獲取更多的投資收入。
三是房產(chǎn)的財富效應。按照新古典經(jīng)濟學的理論，消費是收入和財富的函數(shù)。人們的消費不取決于當期暫時性收入，而是取決于持久收入，這不僅包括勞動收入，也包括財產(chǎn)性收入。而相關(guān)的實證研究也表明：房產(chǎn)的財富效應明顯大于股票的財富效應。
此外，房產(chǎn)財富的占有，杠桿作用和財富效應還會對貧富差距和消費差距產(chǎn)生不可低估的影響。
特別是在中國，城鄉(xiāng)分治的土地制度和二元住宅市場結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)房產(chǎn)財富價值差異極大。過去10年城鎮(zhèn)房價上漲了10多倍，農(nóng)村住房雖有很大改善，卻因無法進入市場，難實現(xiàn)其資產(chǎn)價值收益。在城鎮(zhèn)，人們獲得房產(chǎn)的方式不同和擁有房產(chǎn)的多寡，不僅會擴大收入差距，還會加劇消費差距。房價上漲對有房者可產(chǎn)生正向財富效應，卻會導致無房戶者購房可支付能力和消費能力的下降。在縮小財富差距和收入差距的進程中，人們之所以更關(guān)注消費差距，因為它涉及到人生的必需品、生存與發(fā)展的基本保障，體現(xiàn)的是社會的公平，也是社會和諧與安定的基礎(chǔ)。因此，縮小財富、收入和消費差距才是開征房地產(chǎn)稅的要義。
房地產(chǎn)稅制度設計的難點與挑戰(zhàn)
開征房地產(chǎn)稅涉及到千家萬戶的存量財富，對如此巨大的一筆財富征稅，其課稅的對象、范圍、稅基和稅率等細節(jié)頂層設計的公平性、合理性均至關(guān)重要。
一、征稅對象和范圍。
國外的房地產(chǎn)稅是建立在土地住宅私有化和產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上的，但在中國，除土地公有制外，住房的產(chǎn)權(quán)也五花八門。按產(chǎn)權(quán)性質(zhì)大體可分為：央產(chǎn)、軍產(chǎn)、單位產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)房；按取得和交易的方式，可細分為；原有私房、房改房、商品房、經(jīng)適房、安居房、限價房、自住商品房和共有產(chǎn)權(quán)房等。面對如此之多產(chǎn)權(quán)種類，國外見房就征的做法似乎很難在中國實施，但只對商品住房征稅，將諸多非商品住房排除在外，而一些單位產(chǎn)權(quán)房、限價房，甚至是經(jīng)適房也不乏有面積大、品質(zhì)高的住房和高中等收入群體，其享有的占有、使用和收益權(quán)也不次于商品房。在中國住房從福利向商品的轉(zhuǎn)化中，人們?nèi)〉梅慨a(chǎn)機會的不公使房產(chǎn)財富大相徑庭。如果房地產(chǎn)稅課稅對象界定不清、征稅范圍過窄，應納稅戶占比過低，將無法矯正房產(chǎn)分配的不公，反而會加大居民財富和消費差距。
此外，房地產(chǎn)稅征收的范圍也值得商榷。中國實行城鄉(xiāng)土地和住房二元制度，但土地產(chǎn)權(quán)的門檻并無法阻止城鎮(zhèn)周邊和特色農(nóng)村致富步伐，得利于城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地市場化，富裕地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶的收入和房產(chǎn)價值都在不斷提高，一些經(jīng)營性房地產(chǎn)雖以“小產(chǎn)權(quán)房”、“畫家村”、“生態(tài)院”、“大棚別墅”和“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地”等多種形式的存在著，卻可獲得不菲的財產(chǎn)性收入。在城鄉(xiāng)土地高度市場化的地區(qū)，國有建設用地和集體建設用地難變雌雄，兩者相互滲透、互為補充。那么，大而化一地對農(nóng)村房地產(chǎn)免稅，征稅范圍過窄，稅基小，就很難體現(xiàn)稅收的受益原則和公平原則，還會創(chuàng)造出避稅空間，誘發(fā)尋租創(chuàng)租行為。
二、稅基和稅率。
所謂稅基是指計稅的依據(jù)或標準。對此，許多人主張從量計征，即按人均住房面積或家庭住房套數(shù)征稅。
如設定人均住房建筑面積60平方米以上征稅；或第一套住房免征，第二套起征等。問題是，無論按面積或套數(shù)都無法反映住房的市場價值。住房面積小、年久失修，但位置好的學區(qū)房價倍增。住房的面積大也并不等于價值高，同樣面積的住房會因其區(qū)位特征、建筑特征和鄰里特征差異導致價格大相徑庭。
第一套免征，二套房作為起征點合理嗎？每戶的第一套房的面積、價值差異會很大；有兩套住房也并不意味著家庭人均住房面積大、價值高，如房改房兩個小一居不如一套商品房，第二套高首付和高額營業(yè)稅已招致假離婚案頻發(fā)，人們還希望在保有環(huán)節(jié)這種避稅行為重演嗎？顯然，簡單的從量計征并不公平。
國外房地產(chǎn)稅多按市場價值計征，因為住房的物理特征和經(jīng)濟價值最終都要反映到房價上，同價同稅，人人平等。當然，為避免稅負過重，各國也有相應的法規(guī)。
如美國為避免國民稅負過重規(guī)定：一是應稅值。應稅值可以是全部或部分房產(chǎn)市場價值。佐治亞以房產(chǎn)價值的40%為稅基。這使得房地產(chǎn)的計稅價值與實際的市場價值截然不同。
二是上限管制（imposed limits）。具體包括：1）對房產(chǎn)的評估值調(diào)整幅度上限（assessment limit）管制。每3-5年評估值調(diào)整幅度實施上限管制，使其遠低于市場價值的變化。2）財產(chǎn)稅稅率上限管制，如加利福尼亞財產(chǎn)稅稅率上限為1%，只有房產(chǎn)出售時稅率可提高到2%，這些做法都有效降低了國民持有房地產(chǎn)的稅務負擔。
三是住戶房產(chǎn)財產(chǎn)稅減免（Homestead deductions），即房產(chǎn)價值的一定額度可減免財產(chǎn)稅，但高檔住宅不享受稅收減免，如馬薩諸塞州規(guī)定自住房市場價值超過68.4萬美元的不享受減免；德克薩斯州規(guī)定自住房價值超過35萬美元的不享受減免。此外，在經(jīng)濟不景氣、失業(yè)率上升時，地方政府可及時調(diào)整減免和遞延的范圍。
四是短路器機制（Circuit breaker programs）。即當老年人和低收入家庭的財產(chǎn)稅超過家庭可支配收入的一定比例可享受稅收抵扣或延遲納稅。
關(guān)于稅率，國外房地產(chǎn)稅率從0.3%-3%不等。在美國，60%的縣住戶房地產(chǎn)稅率在1%以下，37%的稅率在1-2%，只有2%的稅率在3%以上。
依據(jù)美國稅收政策中心的數(shù)據(jù)：2007-2011年間，美國各縣住戶每年交納的住房財產(chǎn)稅接近1000美金，60%的家庭每年交納財產(chǎn)稅在500-1500美元之間，31%的家庭交納的財產(chǎn)稅低于750美元，21%的家庭交納的財產(chǎn)稅高于1750美元，只有3%的家庭交納的財產(chǎn)稅高于4000美元，0.2%的家庭財產(chǎn)稅高于8000美元。正是多種優(yōu)惠政策組合與運用有效降低了財產(chǎn)稅稅負之痛。
顯然，開征房地產(chǎn)稅不能簡單地考慮政府的財政收入，“取民有度”制定合理稅基稅率，才能確保房地產(chǎn)稅被公眾認可和順利實施。
推進房地產(chǎn)稅的政策建議
鑒于開征房地產(chǎn)稅的諸多難點，其推進需充分考量改革的相關(guān)性、整體性和系統(tǒng)性，以減少社會矛盾，并采取審慎漸進實施的方式，初步設想包括：
一、積極推進房地產(chǎn)稅立法。
房地產(chǎn)稅是一個關(guān)系到國民福祉、國家長治久安的新稅種。應按照黨的十八大稅收法定原則，制度房地產(chǎn)稅法，以確保政府征稅的權(quán)力在法律規(guī)范下運行，避免隨意征稅，重復征稅和征過頭稅。但房地產(chǎn)稅立法不是閉門造車，而是一個廣泛調(diào)研、廣泛聽取民意、凝聚共識的過程，以提高房地產(chǎn)稅的科學性、可行性以降低運行成本。房地產(chǎn)稅立法不應僅限于房地產(chǎn)稅的征收，還應規(guī)范房地產(chǎn)稅收的支出，確保財政收入取之于民，用之于民，為社會公共利益服務。
二、構(gòu)建房地產(chǎn)稅的基本框架。鑒于房地產(chǎn)稅的主要目的是調(diào)節(jié)財富分配，促進社會公平，就應堅持“寬稅基、簡稅種、低稅率和嚴征管”的原則，來設計房地產(chǎn)稅的基本框架。
首先，要清費立稅、簡化稅種。對現(xiàn)有稅種繁多稅費（土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)維護建設稅、房產(chǎn)稅、契稅、印花稅、營業(yè)稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅）交叉重疊的進行減并調(diào)整。
其次，擴大稅基、差別稅率。依據(jù)稅收公平原則，寬稅基，即除政府、預算內(nèi)事業(yè)單位未超標的辦公性用房、文化歷史名勝、公園、博物館、醫(yī)院、學校、軍事基地、宗教組織、社會福利機構(gòu)等自用的房地產(chǎn)除外，對各類住房包括單位產(chǎn)權(quán)房（已有償出售給個人或私人長期占有、使用和單位優(yōu)先回購）、經(jīng)適房、兩限房和農(nóng)村經(jīng)營性用房等都應列為課稅對象。
統(tǒng)一按市場總價值的一定比例（30-40%）為計稅依據(jù)，并輔助于差別稅率來調(diào)節(jié)財富分配和納稅人稅負。對住房與商業(yè)、工業(yè)不動產(chǎn)應實行差別稅率；對低收入、特困家庭自住房可免稅：對中等收入家庭自住房產(chǎn)可按評估值確定免征額（或比例），并實行0.05-0.1%的低稅率，以體現(xiàn)稅收的受益原則，培養(yǎng)納稅意識和監(jiān)督意識；對租賃性住房應實行優(yōu)惠稅率，以鼓勵民營租賃住房市場發(fā)展，減少政府公租房的負擔；對高檔住房或多套房產(chǎn)累計總價值較高的可實行高稅率；以保障房地產(chǎn)稅稅負公正公平。
第三，完善房地產(chǎn)稅基礎(chǔ)設施建設。一是摸清家底健全房地產(chǎn)登記制度，盤點中國的資產(chǎn)，搞清財富的存量。二是健全房地產(chǎn)評估體系和征收體系，以保障房地產(chǎn)評估的獨立、客觀和公正性，和實施的可行性。三是建立信息披露和糾紛調(diào)解機制。政府和房地產(chǎn)專業(yè)機構(gòu)應建立房地產(chǎn)市場價格和評估信息披露體系，通過大數(shù)據(jù)的收集、存儲、整理和披露，提高房地產(chǎn)市場的透明度。當納稅人對評估值、納稅額有異議時，應給納稅人一個申訴、調(diào)解、復議和訴訟的機會，這有利于糾正執(zhí)法機構(gòu)的侵權(quán)行為，切實保護納稅人合法權(quán)益。